[2027 수능특강 독서] 행정 대집행 해설·요약 및 변형문제

2027 수능특강 독서 · 사회·문화

행정 대집행

공법상 의무의 강제 이행, 대집행의 요건·절차·대상과 권리 구제

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핵심 내용 요약·괄호형 12문제

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행정 대집행은 의무자가 공법상 ()를 이행하지 않을 때 행정청이나 제삼자가 대신 이행하고 비용을 의무자에게 징수하는 제도이다. 다른 사람이 대신할 수 있는 적극적 행위 의무가 대집행의 기본 대상이며, 어떤 행위를 하지 않아야 하는 ()와 오직 의무자만 수행할 수 있는 비대체적 작위 의무는 원칙적으로 대상이 아니다. 대집행은 기본권을 중대하게 제한할 수 있으므로 행정상 명령을 내릴 법적 근거와 별도로 강제 집행을 위한 ()가 필요하다. 실체적 요건은 공법상 의무의 불이행, 대체적 작위 의무, 그리고 다른 수단으로 이행을 확보하기 어렵고 방치가 심히 공익을 해치는 경우에만 허용된다는 ()이다. 개인 간 약정에서 생긴 철거 의무는 사법상 의무이므로 대집행 대상이 아니다. 부작위 의무를 위반하여 불법 공작물이 이미 설치되었다면 부작위 의무 자체가 아니라 그 결과 생긴 ()가 대집행 대상이 될 수 있다. 절차는 () → 대집행 영장에 의한 통지 → 대집행 실행 → ()의 네 단계로 진행된다. 계고는 원칙적으로 필요하지만 비상시나 위험이 절박한 경우에는 생략할 수 있다. 토지·건물의 인도 의무는 일반적으로 ()여서 대집행할 수 없지만, 건물 점유자가 동시에 철거 의무자라면 퇴거가 철거를 위해 선행되어야 하는 ()로 보아 철거 대집행에 포함될 수 있다. 계고·영장 통지·실행·비용 납부 명령은 모두 행정 소송의 대상이지만, 대집행 실행이 완료되면 원상회복이 불가능하므로 계고·영장 통지·실행에 대한 ()은 사라진다. 그러나 비용 납부 명령은 취소 가능성이 남으므로 다툴 수 있다. 따라서 대집행을 막으려면 실행 전에 행정 소송과 함께 ()를 신청하는 것이 중요하다. 궁극적으로 대집행 제도는 행정의 실효성과 국민의 권익 보호 사이의 균형을 위해 ()를 필요로 한다.

개념 구조와 판단 기준

1. 대집행이 성립하는 전체 흐름

공법상 의무 불이행
+ 대체적 작위 의무
비례의 원칙 충족
계고 → 영장 통지 → 실행
비용 징수
+ 필요 시 사법 통제
출제 함정
행정청이 어떤 행위를 명할 권한이 있다는 사실만으로 그 명령을 강제로 실행할 권한까지 자동으로 생기는 것은 아니다. 대집행에는 별도의 법적 근거가 필요하다.

2. 의무 유형 비교

구분 의미 대집행 가능 여부 대표 사례
대체적 작위 의무 타인이 대신 이행할 수 있는 적극적 의무 원칙적으로 가능 불법 건축물 철거, 불법 시설물·오염 물질 제거
부작위 의무 어떤 행위를 하지 않아야 하는 의무 그 자체는 불가 불법 공작물 설치 금지
비대체적 작위 의무 의무자 본인만 수행할 수 있는 의무 원칙적으로 불가 토지·건물의 인도

3. 대집행 절차

단계 핵심 내용 주의점
계고 상당한 기간 내 이행하지 않으면 대집행하겠다고 문서로 사전 통지 비상시·위험 절박 시 생략 가능
영장 통지 실행 시기, 책임자 성명, 비용 등을 알림 계고 후에도 불이행할 때 진행
대집행 실행 행정청 또는 제삼자가 물리적으로 의무를 대신 이행 대체적 작위 의무를 현실적으로 실현
비용 징수 금액·납부 기일을 정해 의무자에게 문서로 납부 명령 실행 완료 뒤에도 비용 납부 명령은 별도로 다툴 수 있음

4. 인도·퇴거 쟁점

상황 판단 이유
단순한 토지·건물 인도 대집행 불가 점유 이전은 의무자만 할 수 있는 비대체적 작위 의무
건물 점유자 = 철거 의무자 철거 대집행 과정에서 강제 퇴거 가능 퇴거가 철거를 위해 반드시 선행되는 부수적 행위로 포함되기 때문
출제 함정
이 경우 퇴거 의무 자체가 대체적 작위 의무로 변하는 것이 아니다. ‘비대체적 의무에도 예외적으로 대집행을 허용했다’가 아니라, 철거 의무의 집행 범위에 필요한 퇴거 행위를 포함한 것이다.

5. 실행 완료 전후의 권리 구제

쟁점 실행 전 실행 완료 후
계고·영장 통지·실행 행정 소송으로 다툴 수 있고 집행 정지 신청이 중요 원상회복이 불가능하면 소송의 이익 상실
비용 납부 명령 다툴 수 있음 취소로 법적 효과를 제거할 수 있으므로 여전히 다툴 수 있음

문단별 핵심 내용과 기능

  1. 1문단
    대집행의 개념과 법적 근거
    행정 대집행은 공법상 대체적 작위 의무의 불이행을 전제로 행정청 또는 제삼자가 대신 이행하고 비용을 의무자에게 부담시키는 강제 수단이다. 대체적 작위 의무를 부작위 의무·비대체적 작위 의무와 구분하고, 기본권 제한의 정도가 크므로 명령권의 법적 근거와 별도로 대집행 자체의 법적 근거가 필요함을 밝힌다.문단 기능: 제도의 개념을 정의하고 대집행 대상과 법률유보 원칙을 제시한다.
  2. 2문단
    세 가지 실체적 요건
    대집행이 적법하려면 ① 공법상 의무가 불이행되었고, ② 그 의무가 대체적 작위 의무이며, ③ 다른 수단으로 이행 확보가 어렵고 불이행 방치가 심히 공익을 해치는 등 비례의 원칙을 충족해야 한다. 사법상 약정에 따른 철거 의무는 제외되고, 부작위 의무 위반 뒤 생긴 별도의 철거 의무는 작위 의무로서 대상이 될 수 있다.문단 기능: 대집행이 허용되는 범위를 실체적 요건으로 제한한다.
  3. 3문단
    네 단계의 절차
    대집행은 계고, 대집행 영장 통지, 실행, 비용 징수의 순서로 진행된다. 계고는 상당한 이행 기간을 정해 문서로 해야 하지만 비상시나 위험이 절박한 경우에는 생략될 수 있다. 영장 통지에서는 실행 시기·책임자·비용을 알리고, 실행 뒤에는 비용의 금액과 납부 기일을 정해 문서로 납부를 명한다.문단 기능: 강제 집행 과정에서 필요한 절차적 통제를 단계별로 설명한다.
  4. 4문단
    토지·건물의 인도와 퇴거의 예외적 쟁점
    점유를 이전하는 인도 의무는 의무자만 수행할 수 있어 원칙적으로 대집행 대상이 아니다. 그러나 철거 의무자가 동시에 건물을 점유한다면 철거를 위해 먼저 퇴거해야 하므로, 대법원은 퇴거를 철거 의무 이행에 필요한 부수적 행위로 보아 철거 대집행의 범위에 포함시킨다.문단 기능: 원칙과 판례상 구체적 적용을 대비해 대집행 대상의 경계를 보여 준다.
  5. 5문단
    위법한 대집행에 대한 권리 구제
    계고, 영장 통지, 실행, 비용 납부 명령은 모두 행정 소송의 대상이다. 다만 물리적 실행이 끝나면 이미 철거된 상태를 되돌릴 수 없기 때문에 계고·영장 통지·실행에 대한 소송의 이익은 사라진다. 따라서 사전에 집행 정지를 신청하는 것이 중요하다. 반면 비용 납부 명령은 실행 후에도 취소를 통해 법적 효과를 없앨 수 있어 다툴 수 있다.문단 기능: 대집행의 시간적 진행과 소송의 이익을 연결하여 권리 구제 방법을 제시한다.
  6. 6문단
    행정 실효성과 기본권 보호의 균형
    행정 대집행은 의무 이행을 확보하는 데 필요하지만 국민의 기본권을 제한할 수 있으므로 법치 행정의 틀 안에서 운용되어야 한다. 재량권의 일탈·남용을 통제하는 사법 심사는 행정의 실효성과 국민 권익 사이의 균형을 확보하는 장치이다.문단 기능: 앞선 법리적 쟁점을 종합하여 제도의 규범적 의의를 정리한다.

시험 출제 포인트 18개

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  1. 대집행의 핵심 대상은 공법상 대체적 작위 의무이다.
  2. 행정상 명령권의 근거 법률이 대집행의 근거까지 자동으로 제공하지는 않는다.
  3. 건물 철거·불법 시설물 제거·오염 물질 제거는 대체적 작위 의무의 예이다.
  4. 부작위 의무 자체는 대집행 대상이 아니다.
  5. 부작위 의무 위반 결과 생긴 별도의 철거 의무는 대체적 작위 의무가 될 수 있다.
  6. 비대체적 작위 의무는 원칙적으로 타인이 대신할 수 없어 대집행이 불가하다.
  7. 개인 간 약정에서 발생한 의무는 사법상 의무이므로 대집행의 대상이 아니다.
  8. 실체적 요건은 공법상 의무 불이행·대체적 작위 의무·비례의 원칙 충족이다.
  9. 비례의 원칙은 다른 수단의 곤란성과 불이행 방치의 중대한 공익 침해를 함께 본다.
  10. 대집행 절차는 계고 → 영장 통지 → 실행 → 비용 징수 순이다.
  11. 계고는 원칙적으로 의무 절차지만 비상시·위험 절박 시 생략할 수 있다.
  12. 영장 통지에는 실행 시기·책임자 성명·비용이 제시된다.
  13. 토지·건물의 인도는 원칙적으로 비대체적 작위 의무여서 대집행이 불가하다.
  14. 철거 의무자와 점유자가 동일하면 퇴거는 철거를 위한 부수적 행위로 포함될 수 있다.
  15. 이 경우 퇴거 의무의 법적 성질 자체가 대체적 의무로 바뀌는 것은 아니다.
  16. 계고·영장 통지·실행·비용 납부 명령은 모두 행정 소송의 대상이 된다.
  17. 실행 완료 후 계고·영장 통지·실행에 대한 소송 이익은 사라질 수 있지만 비용 납부 명령은 별도이다.
  18. 실행 전 권리 구제를 위해서는 행정 소송과 함께 집행 정지를 신청하는 것이 중요하다.

교재 문항 핵심 판단

01 정답 ① — 행정상 의무를 명할 수 있는 법적 근거가 있다는 것과 그 의무를 강제로 대신 실행할 수 있는 근거가 있다는 것은 별개이다. 대집행에는 별도의 법적 근거가 필요하다.

02 정답 ④ — 부작위 의무를 위반한 상태가 오래 지속되었다고 해서 부작위 의무 자체가 대집행 대상으로 변하는 것은 아니다. 그 위반 결과를 제거하기 위한 철거·제거 등의 새로운 작위 의무가 성립하면 그 작위 의무가 대상이 된다.

03 정답 ④ — 철거 의무자가 건물 점유자이기도 한 경우 철거를 실행하려면 퇴거가 물리적으로 선행되어야 한다. 따라서 강제 퇴거는 철거 의무를 실현하기 위한 부수적 행위로 포함될 수 있다.

04 정답 ③ — 건물이 이미 철거되어 계고·영장 통지·실행을 다툴 소송의 이익이 사라졌더라도 비용 납부 명령의 취소는 여전히 가능하다. 따라서 실행 완료 뒤 모든 행정 소송의 이익이 사라진다고 볼 수 없다.

05 정답 ② — ‘수반하다’는 어떤 일이 다른 일과 함께 생기거나 생기게 한다는 뜻이다. 목적어를 취한 ‘기본권 제한을 수반하다’를 ‘기본권 제한을 따르다’로 바꾸면 문맥상 같은 의미가 되지 않는다.

수능형 변형·적용 문제 10제

선지를 누르면 정오와 선택지별 해설을 확인할 수 있습니다.

1. 다음 사례 중 행정 대집행의 대상이 될 수 없는 의무로 가장 적절한 것은?

보기

갑은 건축법을 위반해 설치한 가설 건축물의 철거 명령을 받았다. 을은 시와 체결한 매매 계약에서 자신이 소유한 창고를 철거하기로 약정하였다. 병은 법령에 따라 하천에 쌓아 둔 폐기물을 제거하라는 명령을 받았다.

정답 ②

정답 근거

을의 의무는 개인 간 약정에 따른 사법상 의무이므로 행정 대집행의 대상이 아니다.

  1. ① 건축법이라는 공법에 근거한 철거 의무이고 타인이 대신 이행할 수 있어 대집행 대상이 될 수 있다.
  2. ② 계약에서 발생한 사법상 의무이므로 공법상 의무 불이행이라는 요건을 충족하지 못한다.
  3. ③ 법령에 근거한 제거 의무이며 제삼자가 대신할 수 있는 대체적 작위 의무이다.
  4. ④ 공법상 대체적 작위 의무의 전형적인 예이다.
  5. ⑤ 공법상 대체적 작위 의무의 전형적인 예이다.

2. 부작위 의무와 행정 대집행의 관계에 대한 설명으로 적절하지 않은 것은?

정답 ④

정답 근거

시간의 경과가 의무의 성질을 바꾸는 것은 아니다. 부작위 의무 자체가 아니라 위반 결과를 제거하기 위해 새로 성립한 작위 의무가 대집행의 대상이 된다.

  1. ① 부작위 의무의 정확한 정의이다.
  2. ② ‘하지 않을 의무’는 타인이 대신 수행하는 구조가 아니므로 원칙적으로 대집행 대상이 아니다.
  3. ③ 교재가 제시한 핵심 예외 구조이다.
  4. ④ 장기간 방치 여부가 부작위 의무를 대체적 작위 의무로 변환시키지는 않는다.
  5. ⑤ 새로 성립한 제거·철거 의무가 공법상 대체적 작위 의무라면 대집행이 가능하다.

3. 법률이 행정청에게 ‘불법 광고물을 철거하라고 명할 권한’을 부여하고 있을 때, 대집행에 대한 판단으로 가장 적절한 것은?

정답 ③

정답 근거

명령권과 강제 집행권은 구별된다. 대집행은 기본권을 중대하게 제한할 수 있으므로 별도의 법적 근거가 요구된다.

  1. ① 명령 근거가 강제 집행 근거로 자동 전환된다는 잘못된 판단이다.
  2. ② 명령 위반에 형사 처벌이 가능한지는 별도 문제이며, 대집행 가능성을 곧바로 배제할 수 없다.
  3. ③ 법치 행정과 법률유보의 취지에 부합한다.
  4. ④ 대집행은 재산권 등 기본권에 중대한 제한을 수반할 수 있다.
  5. ⑤ 대집행은 오히려 공법상 의무의 이행 확보 수단이다.

4. 행정 대집행의 절차에 대한 설명으로 가장 적절한 것은?

정답 ⑤

정답 근거

계고는 원칙적으로 의무적이지만 비상시나 위험이 절박한 경우 예외적으로 생략할 수 있다.

  1. ① 원칙적 순서는 계고가 먼저이고 이후 불이행 시 영장 통지가 이어진다.
  2. ② 비상·위험 절박 상황이라는 예외가 있다.
  3. ③ 실행 뒤 비용을 의무자에게 징수하는 단계가 있다.
  4. ④ 영장 통지는 실행 시기, 책임자 성명, 비용 등을 알려야 한다.
  5. ⑤ 교재에서 인정한 계고 생략의 예외이다.

5. 다음 중 토지·건물의 인도와 퇴거에 관한 판단으로 적절하지 않은 것은?

보기

갑은 철거 명령을 받은 건물의 소유자이자 점유자이고, 을은 다른 사람 소유 건물을 단순히 점유하고 있을 뿐 철거 의무자는 아니다.

정답 ②

정답 근거

퇴거 의무의 성질 자체가 대체적 작위 의무로 변하는 것이 아니다. 철거 의무를 실현하기 위한 부수적 행위로서 철거 대집행 범위에 포함될 수 있을 뿐이다.

  1. ① 인도는 의무자 본인이 점유를 이전해야 하므로 비대체적 작위 의무로 본다.
  2. ② 판례의 논리를 ‘의무 성질의 전환’으로 오해한 선지이다.
  3. ③ 철거와 퇴거의 물리적 선후 관계를 정확히 설명한다.
  4. ④ 건물 점유자와 철거 의무자가 동일한 경우 인정될 수 있다.
  5. ⑤ 단순 인도·점유 이전은 원칙적으로 대집행 대상이 아니다.

6. 대집행이 이미 완료된 뒤의 권리 구제에 대한 설명으로 적절하지 않은 것은?

정답 ④

정답 근거

실행 완료 후 소송 이익이 사라지는 것은 원상회복과 관련된 계고·영장 통지·실행이다. 비용 납부 명령은 별도로 취소할 수 있다.

  1. ① 물리적 실행 완료 뒤에는 원상회복 불가능성 때문에 선행 절차를 다툴 실익이 소멸할 수 있다.
  2. ② 같은 법리가 영장 통지와 실행에도 적용된다.
  3. ③ 집행 정지는 실행 자체를 막아 소송의 실효성을 보전하는 수단이다.
  4. ④ 비용 납부 명령까지 일률적으로 포함한 점이 잘못이다.
  5. ⑤ 교재 사례에서 가장 중요한 예외적 구별이다.

7. 다음 중 행정 대집행의 실체적 요건을 모두 충족한 상황으로 가장 적절한 것은?

정답 ①

정답 근거

①은 공법상 의무 불이행, 대체적 작위 의무, 비례의 원칙이라는 세 요건을 모두 충족한다.

  1. ① 세 가지 실체적 요건이 모두 갖추어져 있다.
  2. ② 사법상 의무이므로 첫 요건을 충족하지 못한다.
  3. ③ 비대체적 작위 의무이므로 두 번째 요건을 충족하지 못한다.
  4. ④ 덜 침해적인 다른 수단으로 충분하다면 비례의 원칙상 대집행을 정당화하기 어렵다.
  5. ⑤ 아직 의무 불이행이 발생하지 않았으므로 대집행의 전제가 없다.

8. 다음 행정 대집행 절차의 순서를 바르게 배열한 것은?

보기

ㄱ. 의무자에게 실행 시기·책임자 성명·비용을 알린다.
ㄴ. 행정청 또는 제삼자가 의무를 대신 이행한다.
ㄷ. 상당한 기간 내 자발적 이행을 요구하고 불이행 시 대집행을 예고한다.
ㄹ. 비용의 금액과 납부 기일을 정해 납부를 명한다.

정답 ③

정답 근거

계고(ㄷ) → 영장 통지(ㄱ) → 실행(ㄴ) → 비용 징수(ㄹ)의 순서이다.

  1. ① 영장 통지가 계고보다 앞서 있어 순서가 잘못되었다.
  2. ② 실행이 영장 통지보다 앞서 있어 잘못되었다.
  3. ③ 법정 절차의 기본 순서를 정확히 배열했다.
  4. ④ 실행을 가장 먼저 둔 것이 잘못이다.
  5. ⑤ 비용 징수는 실행 후에 이루어져야 한다.

9. 다음 사례에 대한 판단으로 적절하지 않은 것은?

보기

행정청 A는 건축법을 위반한 B의 가건물에 철거 명령을 내렸다. B가 기간 내 철거하지 않자 A는 계고와 영장 통지를 거쳐 철거일에 현장에 갔다. B는 가건물 안에서 퇴거를 거부하였다. A는 B를 밖으로 이동시킨 뒤 가건물을 철거하고 300만 원의 비용 납부를 명했다.

정답 ⑤

정답 근거

물리적 철거가 완료되면 원상회복이 불가능하므로 실행 자체를 취소해 이전 상태로 되돌릴 수 없다.

  1. ① 건축법상 철거 의무는 공법상 의무이고 타인이 대신 철거할 수 있다.
  2. ② 철거 의무자와 점유자가 동일한 경우 판례의 논리가 적용될 수 있다.
  3. ③ 실행 전에 집행 정지를 신청하면 선행 처분을 다투는 소송의 실효성을 확보할 수 있다.
  4. ④ 비용 납부 명령은 철거 완료 뒤에도 취소 가능성이 있으므로 소송 이익이 남는다.
  5. ⑤ 철거 완료 뒤 원상회복이 불가능하다는 점을 거꾸로 진술했다.

10. 문맥상 ‘수반하다’의 의미를 가장 정확하게 이해한 것은?

보기

행정 대집행은 국민의 재산권 등 기본권에 대한 중대한 제한을 수반하므로 엄격한 법적 통제가 필요하다.

정답 ②

정답 근거

‘수반하다’는 어떤 일이 다른 일과 더불어 생기거나 그렇게 되게 한다는 뜻이다. 대집행에 기본권 제한이 함께 따를 수 있다는 의미이다.

  1. ① ‘따르다’의 ‘명령에 복종하다’와 가까운 의미로, 여기의 ‘수반하다’와 다르다.
  2. ② 문맥상 의미를 정확하게 풀어 쓴 것이다.
  3. ③ 행정 명령을 실행한다는 뜻이 아니라 두 현상이 함께 발생한다는 뜻이다.
  4. ④ 기본권 제한의 정당성 인정 여부와는 무관한 어휘 의미이다.
  5. ⑤ 사법상 계약이나 권리 이전과 관련된 의미가 아니다.

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